Breve nota para uma longa história

O Senado é uma das mais antigas instituições políticas conhecidas pela humanidade. Sua origem mais remota vincula-se ao processo de desintegração da chamada comunidade primitiva e do surgimento de sociedades politicamente organizadas, isto é, do Estado. Desde o início, teve sua existência identificada com a atuação das lideranças mais velhas do grupo social, quer pelo que podiam representar em termos de experiência, quer por serem vistas – e respeitadas – como guardiães da memória coletiva.

Restringindo nossa análise ao mundo ocidental, veremos que, na Antiguidade Clássica, a organização política das sociedades estruturava-se, sob o ponto de vista institucional, a partir de um conselho de anciãos, cuja denominação variava de um lugar a outro. Na Grécia, por exemplo, que teve na cidade-estado (polis) sua estrutura político-administrativa básica, Atenas tornou-se modelo para o país e contava com um conselho chamado Areópago; o órgão similar de sua maior rival, Esparta, era a Gerúsia.

Foi em Roma, no entanto, que esse tipo de conselho atingiu sua máxima expressão, recebendo a denominação de Senado. Na etapa intermediária de sua evolução política, a República Roma teve no Senado seu mais poderoso órgão de governo, inclusive com a responsabilidade de conduzir a política externa. Essa função adquiriu importância capital na medida em que foi na República que o expansionismo romano se materializou, inicialmente dominando a Península Itálica e, a seguir, conquistar a bacia do Mediterrâneo.

A fragmentação política que caracterizou o longo período medieval, em que a noção de Estado praticamente se diluiu, inviabilizou a existência de um órgão como o Senado. Com efeito, ante uma realidade assinalada pela existência de um poder extremamente localizado, em mãos da nobreza fundiária, o máximo que se poderia encontrar eram as assembleias de nobres, de realização incerta e esporádica. A Idade Moderna ocidental foi, por excelência, um período de transição, em que coexistiam velhas práticas feudais e outras que prenunciavam a futura sociedade capitalista. É a época de formação e consolidação dos Estados Nacionais, processo que teve em Portugal seu primeiro protagonista. Em verdade, esses Estados eram Monarquias Absolutistas, de modo que o poder político se concentrava em mãos do rei. Certamente que a prática do despotismo – que teve no caso francês seu exemplo mais notável – era inconciliável com a existência de qualquer tipo de parlamento.

Esse quadro começou a se alterar na Inglaterra, em que meados do século XVII. A Revolução Gloriosa de 1688/89, antecedendo em um século a Grande Revolução que sacudiu a Franca e trouxe profundas repercussões para boa parte do mundo, pôs fim ao absolutismo no país, inaugurando a moderna concepção de parlamento que possamos ter.

Entretanto, foram as revoluções ocorridas entre o final do século XVIII e a primeira metade do século XIX que derrubaram o “Antigo Regime”, descortinando o mundo contemporâneo. A Revolução Industrial alterava drasticamente os mecanismos de produção, rompendo os padrões até então existentes, promovendo a contínua urbanização da sociedade, estabelecendo novas relações sociais e a adoção de valores e visões de mundo distintos dos que vigoravam em sociedades ruralizadas.

Sob o ponto de vista político, o mundo contemporâneo nascia sob a égide da Independência dos Estados Unidos – também chamada de Revolução Americana de 1776 – e, principalmente, da Revolução Francesa de 1789. A independência das treze colônias inglesas da América do Norte significou a primeira fissura do velho sistema colonial que, desde o início do século XVI, fizera do continente americano área de exploração europeia.

Ao romperem os laços com a metrópole, os norte-americanos apontavam o caminho a ser seguido pelas demais colônias americanas, o Brasil inclusive.

Na França, o lema da “Liberdade, Igualdade e Fraternidade” anunciava o fim do “Antigo Regime”, sobretudo no que ele tinha de mais radical: a absoluta negativa da cidadania e dos mecanismos de representação popular. Exatamente por isso, a Assembleia esteve atuante em todo período revolucionário.

Ao logo do século XIX, especialmente após o fim da onda revolucionária que varreu o Ocidente em 1820, 1830 e 1848, a instituição senatorial consolidou-se. O século XX, vencidas as turbulências da Primeira Guerra Mundial e superada a dramática experiência totalitária protagonizada pelas diversas formas de fascismo, assiste ao fortalecimento da democracia representativa, ou seja, das instituições parlamentares, raramente unicamerais, sem que isso tenha impedido o avanço das concepções e das práticas da democracia participativa.

Brasil: o Senado fazendo história

Da Independência aos nossos dias, o Senado sempre esteve na linha de frente da história política brasileira. Nos poucos momentos em que isso não ocorreu, a situação do País era anormalidade institucional, característica de períodos ditatoriais.

O Senado no Império

Alguns meses antes da proclamação formal da independência, exatamente no mês de junho de 1822, era convocada a primeira Assembleia Geral Constituinte e Legislativa, num inequívoco sinal de que se encaminhava para o rompimento dos laços de subordinação à metrópole. Instalada em maio do ano seguinte, a Assembleia pouco pôde fazer: um cenário de crise política levou o Imperador Pedro I a dissolvê-la em novembro de 1823.

Coube ao Conselho de Estado, convocado para tal fim, elaborar um projeto de Constituição. A 25 de março de 1824, entrava em vigor a primeira Constituição brasileira que, a despeito de alterações ao longo do tempo, vigorou até o advento da República, em 1889.

A Constituição de 1824 conferia ao Senado diversas e importantes atribuições. Refletindo sua época, estabelecia o voto censitário, de modo que, para votar e ser votado, o cidadão teria de comprovar uma determinada renda. No caso dos senadores, que eram vitalícios e eleitos por lista tríplice em cada província, da qual saía o nome escolhido pelo Imperador, a Constituição listava como requisitos para a função: ser cidadão brasileiro, no gozo de seus direitos políticos; idade mínima de quarenta anos; ser “pessoa de saber, capacidade e virtudes”; ter rendimento anual por bens, indústria comércio ou empregos, a soma de oitocentos mil réis”.

Ao longo de todo o Império, foi o Senado o grande palco dos debates em torno das principais questões que envolviam a Nação. Nele, as elites fizeram seu aprendizado político, especialmente nos conturbados períodos que caracterizaram o I Reinado – com D. Pedro I, afastado em 1831 – e a fase regencial.

A rigor, as Regências representaram um momento particularmente crítico, no qual se debate com vigor a organização do próprio Estado e os destinos da nacionalidade: é quando as posições centralizadoras – defendendo um Estado unitário – chocam-se com as tendências federalistas, defensoras de maior autonomia para as províncias. Não por acaso, explodem rebeliões e movimentos armados em várias partes do País, a exemplo da Sabinada, Balaiada, Cabanagem e da Revolução Farroupilha. O Senado centralizou o debate, influindo diretamente na substituição de regentes na alteração da Carta Magna pelo Ato Adicional de 1834, amainando o centralismo, e na decretação da Maioridade em 1840, inaugurado o II Reinado.

Também foi o Senado o grande fornecedor de ministros para a composição dos sucessivos gabinetes que sustentaram o singular modelo de Parlamentarismo que o Império conheceu. Por fim, não se pode falar na sucessão de leis que culminaram no fim da escravidão, em 1888, sem que se leve em conta a participação dos senadores em todo o processo de extinção gradual da escravidão, da lei que determinou o fim do tráfico (1850) à Lei João Alfredo (Lei Áurea).

O Senado na República

Com a Proclamação da República, a de novembro de 1889, o Governo Provisório dissolveu o Senado e a Câmara e, pouco depois, fixou a data de 15 de setembro do ano seguinte para a eleição da nova Assembleia Constituinte. Instalada dois meses depois, a Assembleia era composta de 205 deputados e 63 senadores. Em fevereiro de 1891, a Assembleia aprovava o texto final da primeira Constituição Republicana do Brasil, bastante influenciada pela Carta norte-americana.

Com a nova ordem constitucional, o Senado deixava de ser vitalício. Os senadores, em número de três por estado, eram eleitos por sufrágio universal, para um mandato de nove anos. A idade mínima para concorrer ao cargo caiu para 35 anos, tal como ocorre atualmente.  

As crises que caracterizaram os primeiros anos do regime republicano – fechamento do Congresso Nacional; renúncia do Presidente da República, Marechal Deodoro da Fonseca; ascensão do Vice-Presidente, Marechal Floriano Peixoto; revoltas armadas – acabaram por oferecer ao Senado a chance de assumir o papel de núcleo do debate político nacional. Gradativamente, transformou-se no reduto das grandes lideranças estaduais, cenário mantido por toda a República Velha.

As grandes questões nacionais do período contaram com a participação decisiva do Senado Federal: do saneamento financeiro empreendido pelos Governos Campos Sales e Rodrigues Alves à vacina obrigatória contra a febre amarela, da participação do Brasil na Primeira Guerra Mundial à elaboração do Código Civil, nada de importante lhe escapou. De igual modo, ficaram famosos os debates parlamentares de que participaram oradores de altíssimo nível.

A denominada Revolução de 1930, que alçou Getúlio Vargas ao poder, representou o fim da atividade senatorial. A Constituinte de 1933 atribuiu apenas à Câmara dos Deputados a tarefa de exercer o Poder Legislativo. Na vigência do Estado Novo (1937/1945), plenamente ditatorial, o Legislativo deixou de existir.

De 1946 a 1964, o Brasil volta a conviver com a democracia. A Constituição de 1946 torna a consagrar a independência dos Poderes, retorna-se ao bicameralismo e o Senado recupera sua função de Casa da Federação. Embora a Câmara dos Deputados tenha centralizado o debate político no período, foi marcante a presença do Senado no desfecho de todas as crises pelas quais passou o País: suicídio de Vargas, interinidade que antecede a contestada eleição de Juscelino, renúncia de Jânio, curta adoção do Parlamentarismo, deposição de Goulart.

A partir de 1964, o regime militar atinge fortemente a ação parlamentar. Mandatos foram cassados, direitos políticos suspensos, Congresso posto em recesso em algumas ocasiões, atos institucionais substituindo a ordem constitucional, nova Constituição em 1967 – alterada em 1969 – ampliando dos poderes do Executivo. Apesar desse quadro, o Congresso não se curvou e, no limite de suas possibilidades, construiu a resistência que acabou por sepultar o regime discricionário.

A eleição indireta do Senador Tancredo Neves, tendo por Vice o Senador José Sarney, assinalou o início da transição política, que teve na Constituição de 1988 o marco jurídico do novo tempo de liberdade, democracia e cidadania. Nesse esforço de edificação de uma nova ordem, o Senado, uma vez mais, ocupa o papel de polo grande debate político.

Exemplo marcante dessa atuação encontra-se em todo o processo que culminou no afastamento de um Presidente da República, Fernando Collor de Mello, em 1992. Além de ter participado ativamente na Comissão Parlamentar de Inquérito, que acabou por levantar os atos que inviabilizariam a permanência do Presidente no cargo para qual havia sido eleito, o Senado cumpriu, ao final do processo, o papel que lhe confere a Constituição nesse tipo de situação.

Para substituir o Presidente afastado, assumiu o Vice Itamar Franco, que, por dois mandatos consecutivos, representou o Estado de Minas Gerais no Senado Federal. Reafirmando a força da Casa na política brasileira, nas eleições de 1994 e 1998, o Senador por São Paulo, Fernando Henrique Cardoso, foi eleito Presidente da República.

Prof. Antônio José Barbosa – Consultor Legislativo